Rodrigo Díaz de Vivar, funcionario público
A lo largo de estas páginas, quizás demasiada y pido disculpas de antemano, se pretende analizar algunos aspectos tanto cuantitativos, como de carácter cualitativo y legal, del impacto que supondrá este proceso de reordenación en la administración general de la Junta de Andalucía y como afectara la integración de los casi 27.000 contratados de los entes instrumentales creados a lo largo de 28 años de funcionamiento de la Administración Autónoma andaluza, al colectivo de personal funcionario y laboral, intentando explicar los distintos aspectos que justifican el rechazo de este al proceso puesto en marcha por el actual Gobierno Andaluz.
Mucho se ha hablado estos días de los Decretos de Reordenación del Sector Publico Andaluz 5 y 6/2010. Razones miles se han argumentado por parte de los responsables del Gobierno sobre la necesidad de llevarla a cabo, desde las que se basan en el ahorro del gasto publico, hasta aquellas de poner racionalidad a un proceso de proliferación de organismos, entes instrumentales, fundaciones y demás entes, por cierto no heredados del pasado, en total cifrado según fuentes oficiales en 111, sino creados por los distintos gobiernos del mismo partido que rigen el destino de la Comunidad Autónoma de Andalucía desde el año 1982.
Distintas voces autorizadas han ido poniendo en alerta, en reiteradas ocasiones, que la pretendida agilidad que se buscaba con su creación, suponía a su vez una huida de la Administración del Derecho Administrativo (Silvia Sanz Cordero,José Antonio Arratibel Arrondo, Jorge Enrique Romero, Eduardo García de Enterria, Parada y otros), y de los controles de Intervención y legalidad en los actos que debe regir la actuación de la Administración. También distintos informes de la propia Cámara de Cuentas de Andalucía y otros Órganos de control, han ido poniendo de manifiesto como la operativa, régimen de contratación o ejercicio de potestades administrativas, distaban bastante en cuanto estricto cumplimiento de la legislación aplicable como la de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas (Ley 30/1992), la Ley de Contratos de la Administración Pública de 2002 o actual Ley de Contratos del Sector Publico. No obstante no pretende este análisis abundar ya en lo tantas veces reiterado, por voces suficientemente autorizadas y solventes.
Llegados hasta este punto de la historia la Administración de la Junta de Andalucía se encuentra ante la necesidad de reordenar el Sector Publico, que ella misma ha creado, entre las razones esgrimidas para ello, fundamentalmente las de tipo económico financiero ante una situación de crisis y necesidad de reducción del déficit público impuestas por nuestro entorno y las derivadas de adecuación al nuevo marco jurídico que establece el Estatuto de Empleado Publico (Ley 7/2007), ambas explicitadas en la exposición de motivos del Decreto 5/2010.
Resulta también curiosa y discutible la técnica jurídica utilizada, puesta también en tela de juicio utilizada por el Gobierno Andaluz de utilizar la figura del Decreto para realizar una reforma de tanto calado que incluso obliga a modificar determinados preceptos de la Ley de la Administración de la Junta de Andalucía (LAJA, ley 7/2007) aprobada solo tres años antes.
Todo ello con el rechazo mayoritario de los funcionarios públicos y partidos de la oposición, que están expresando su malestar por dicha medida. Se han alzado voces desde el Gobierno, contrarrestando estas protestas, afirmando que esto no supone la privatización de la Administración de la Junta de Andalucía, como si de un debate ideológico se tratara, entendiendo que son otros partidos y gobiernos los que están privatizando o pretenden privatizar lo público, eludiendo así el meollo de la cuestión y no entendiendo o no queriendo entender el mensaje que desde estos colectivos se están e lanzando en su rechazo a los citados Decretos y a lo que será posiblemente una Ley en 2011.
Qué dice la legislación básica sobre la Administración Publica y los funcionarios
Pues la Constitución Española se refiere en su articulo 103 a que la “Administración Publica sirve con objetividad a los intereses generales” así como que la Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la misma se hará “de acuerdo con los principios de mérito y capacidad” así como para garantizar “la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Por otro lado el Estatuto Básico del Empleado Publico (ley 7/2002) que ha fijado el nuevo marco legal de referencia para la función publica establece en su artículo 9 que: “son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos.
La Ley de Ordenación de la Función Publica de Andalucía (Ley 6/1985) establece en su artículo 3 que:” la Función Publica de Junta de Andalucía está constituida por las personas integradas en la Administración de la misma y sus Organismos Autónomos” continuando en su artículo 7 con los principios que han de regir los procedimientos de selección o ingreso las garantías del principio de igualdad, merito, capacidad y publicidad.
Mas adelante analizaremos también como la legislación regula la carrera profesional de los funcionarios, y como se regula la planificación de las necesidades de personal al servicio de la administración mediante ofertas publicas de empleo, relaciones de puestos de trabajo, concurso de meritos y promoción profesional de los funcionarios y que panorama se vislumbra después de este proceso.
No obstante lo que es un hecho innegable que esta legislación, existente de los inicios de la Junta de Andalucía o aparecida con posterioridad ha dejado muy claro el concepto de Funcionarios y quienes debían de desempeñar las potestades administrativas de la administración, frente al ciudadano al que presta sus servicios.
Pero como ha sido la historia real de la proliferación de diferentes figuras y entes instrumentales que se ha ido creando a lo largo de estos años, hasta llegar a la situación actual. Pues según la propia Junta de Andalucía reconoce en el año 2010, y después de 28 años de funcionamiento, además de su organización institucional compuestas por las Consejerías y sus Organismos Autónomos, lo que seria el núcleo de la organización administrativa sobre el que recaen las potestades administrativas que les atribuyen las leyes, nos encontramos con un entramado de 254 entes instrumentales de distinta naturaleza y casi 27.000 efectivos a su servicio, con distinta relación jurídica pero que en ningún caso son funcionarios públicos, que en bastantes casos se han mezclado incluso con el personal funcionario y han prestado servicios en el seno de la propia administración desarrollando funciones que no les eran propias, según la legislación. Que la reorganización ahora puesta en marcha pretende suprimir 111 de los mismos y la reducción de 180 altos cargos, pretendiendo un ahorro de 118 millones de Euros en tres años, pero incorporando a este personal a las distintas Agencias Administrativas (según la nueva denominación que incorpora la LAJA a lo que antes se denominaba Organismos Autónomas en la antigua Ley 6/1983 (Ley del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma ) que se crean o fusionan.
Balance de efectivos de la Junta de Andalucía
Veamos cual es la situación que arroja el panorama numérico del conjunto de efectivos con que cuenta la Administración de la Junta de Andalucía, tarea que no ha resultado fácil pues la propia administración no los ha puesto a disposición, hasta hace relativamente poco tiempo y de forma parcial, por lo que ha habido que recurrir a distintas fuentes y realizar determinados cálculos para saber de que estamos hablando con la integración de estos 26.900 trabajadores de este conglomerado de entes instrumentales de la Junta de Andalucía, según los datos que aportaba la Consejera de Hacienda y Administración Pública, véase Diario de Sevilla del 28 de noviembre, donde también se aportaba el dato total de funcionarios con que cuentan las distintas Consejerías y Agencias Administrativas, en total 240.063, sin incluir a los anteriores. Quizás queriendo relativizar el número de los primeros en relación con el total existentes (Funcionarios, Personal Estatutario y Personal Laboral), visto así y a grosso modo se puede pensar que esta incorporación representa el 11,2% de los efectivos actuales, cifra que por otro lado no es nada desdeñable, pues hasta ahora ninguna oferta de empleo publico, ha alcanzado nunca ese numero ni por asomo.
Personal Funcionario de la Junta de Andalucía , Agencias y Otros Organismos
Organismo, nº efectivos, %
SAS: 84.706, 35,28 %
Profesorado Educación, infantil, primaria y secundaria: 97.970, 40,81 %
Personal universitario, todas las categorías: 25.900, 10,79 %
Apoyo a la Administración de Justicia: 7.000, 2,92 %
Subtotal: 215.576, 89,80 %
Administración General: 24.487, 10,20 %
Total Funcionarios y Laborales: 240.063, 100,00 %
Total General con externos: 266.999
Personal de Organismos afectados decretos 5/2010 y 6/2010 (1): 26.936, 11,22 %
Pues bien el cuadro anterior muestra la distribución del personal al servicio de la Junta de Andalucía previa a la integración de los trabajadores de los entes instrumentales que pretenden los Decretos 5 y 6/2010, del análisis de los datos encontramos que el 35,28 corresponde al personal sanitario del SAS, el 40,81 lo representa el profesorado de educación infantil, primaria y secundaria, el 10,79 corresponde al personal de las universidades andaluzas y unos 7000 (el 2.92%), según estimaciones de CCOO lo representa el de apoyo a la administración de justicia, sin incluir la judicatura, la suma de todos estos colectivos representan casi el 90% de los empleados públicos, mientras que solo el 10,2% unos 24.487 efectivos, seria en personal que presta servicios en las distintas Consejerías y Organismos Autónomos (Agencias Administrativas ) lo que en definitiva seria el personal funcionario, laboral e interino que soporte a toda la actividad administrativa de la Junta de Andalucía, en definitiva el que presta soporte directo en la gestión de directa no específica de la administración para una ciudadanía de 8.302.000 habitantes.
Estas cifras quizás arrojen luz por si solas y despejan algo desconocido por los ciudadanos e incluso por aquellos que afirman que sobran funcionarios. Pues bien todos los anteriores, es decir 240.999 han accedido a la función publica bajo los principios de publicidad, merito, capacidad e igualdad de oportunidades consagrados en la Constitución y demás leyes reguladoras reseñadas anteriormente.
El colectivo de trabajadores de los distintos entes instrumentales que pretende “integrar” mediante los referidos decretos, asciende a 26.936, que se sepa. Lo que supera en número a lo que podíamos denominar el núcleo de personal de la Administración General actual.
En términos presupuestarios, en lo respecta al Gasto de Personal las Agencias (incluido el SAS) representan el 43,79 % de los gastos totales de personal del Presupuesto de la Junta de Andalucía para 2011, aunque solo el SAS absorbe el 41,58% del total. Si añadimos el personal docente que depende de la Consejería de Educación (preescolar, primaria y secundaria) que representa en su conjunto por si sola el 43,79% del gasto de personal, tenemos que las agencias mas Educación (sin Universidades) representan el 85,70% del gasto total de Capitulo I del Presupuesto, entre la sanidad (SAS) y el profesorado de la Consejería de Educación representan el 83,50%.
Quizás estos datos clarifiquen a quien a afectado el recorte salarial que ha sufrido el empleado publico durante 2010, sin precedentes en la historia democrática, y que a soportado de manera estoica y solidaria con el resto de la sociedad, como contribución a la reducción del déficit publico, del cual no es responsable, y que lógicamente ha soportado no de buen grado, lo que sin duda ha podido contribuir a desarrollar cierta desmotivación entre el colectivo que presta tan importantes y básicos a la ciudadanía , como son la sanidad y educación, frente a la estereotipada y maltrecha imagen del funcionario de la ventanilla “del vuelva usted mañana de Larra”.
Posiblemente ante estas cifras algún lector se pregunte si muchos o pocos los funcionarios de Andalucía, aclararemos que del total de funcionarios existente en nuestra comunidad autónoma unos 500.000, incluidos los estatales y de las corporaciones locales, los dependientes de la Junta son algo mas del 50%, habida cuenta que los principales servicios a la población como la sanidad y la educación están transferidos a esta. El ratio de funcionarios totales por habitante de Andalucía es de 16,61, situándose este ratio próximo a la media del conjunto nacional 18,06, aunque existen otras comunidades con mayor numero de funcionarios por habitantes como las dos Castillas, Extremadura, Murcia, Aragón entre otras.
En otros países europeos como Francia y Bélgica el numero de habitantes por cada funcionarios es 12,5, mientras que Suecia, Finlandia este ratio se sitúa entre 8 y 9, en Portugal, Hungría e Irlanda la media está en torno a 13 y en Holanda 16,4, luego queda claro que ni en el conjunto de España ni Andalucía, estas cifras alcanzan niveles muy diferentes incluso inferiores a la media.
Volviendo a la cuestión principal de la integración de los 26.936 empleados de la miscelánea de entes instrumentales que ha ido creando la Junta a lo largo de sus 28 años de existencia. La Administración basado en su poder de autogobierno y autoorganización que le atribuyen el Estatuto de Autonomía, la Ley 30/92, así como la antigua Ley del Gobierno de la Junta de Andalucía, y la actual LAJA, ha esgrimido razones de eficacia y especificad, para la creación de esta amalgama de entes instrumentales, que aunque son entidades de derecho publico están sometidas en su funcionamiento al derecho privado, y en determinados aspectos muy limitados en cuanto a la aplicación de legislación administrativa, se les ha permitido eludir los controles habituales y régimen jurídico a los que está sometida cualquier administración, eludiendo así los controles de fiscalización previa en el gasto, el cumplimiento en su totalidad de la legislación en materia de contratación y en cuanto a selección de su personal.
Posiblemente por razones de su especificad en algunos casos esto este justificado, ¿pero siempre?, quizás no habida cuenta que ha sido frecuentes los problemas jurídicos en relación con la cesión de trabajadores, pues es conocido que en bastantes Consejerías y Agencias la presencia de trabajadores denominados externos, que a veces superan en número a los funcionarios, desarrollando labores administrativas reservadas por ley con carácter exclusivo funcionarios y esto es un hecho que conocemos todos los funcionarios de la Junta de Andalucía.
Llegados a este punto hay que preguntarse por los procesos selectivos, que han seguido estos entes instrumentales para contratar a su personal, se han seguido los principios de igualdad de oportunidades, publicidad, merito y capacidad, en la selección de estos 26.936?
La ley 9/2007 (LAJA) en su artículo 1 estable que esta “ regula la organización, el funcionamiento y el régimen jurídico de la Administración de la Junta de Andalucía, así como las especialidades del procedimiento administrativo común que le son propias.
Dicha ley establece en sus Artículos 50 y siguientes : “Tienen la consideración de entidades instrumentales de la Administración de la Junta de Andalucía, ….con independencia de su naturaleza y régimen jurídico, que tengan por objeto la realización de actividades cuyas características por razones de eficacia justifiquen su organización y desarrollo en régimen de autonomía de gestión y de mayor proximidad a la ciudadanía, en los términos previstos en esta Ley, pero ¿es real y exclusivamente a ese a lo que se han dedicado?
En el artículo 52 se definen cuales son estas entidades instrumentales: Agencias, Entidades instrumentales privadas, Sociedades mercantiles del sector público andaluz y Fundaciones del sector público andaluz. Solo las Agencias tienen la consideración de Administración institucional dependiente de la Administración de la Junta de Andalucía, mientras que las sociedades mercantiles y las fundaciones del sector público andaluz cuentan con personalidad jurídica privada y en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen ejercicio de autoridad.
Respecto al régimen de su personal, también la LAJA es clara, así en su artículo 70 preceptúa:” El personal de las agencias públicas empresariales se rige en todo caso por el Derecho Laboral. Será seleccionado mediante convocatoria pública, basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad”. En el Artículo 74 se refiere al personal de las Agencia de régimen especial: “el personal de las agencias de régimen especial se rige por el Derecho Laboral. No obstante, las funciones que impliquen ejercicio de autoridad serán desempeñadas por personal funcionario, que se regirá por la normativa aplicable en materia de función pública.
Respecto a las Entidades instrumentales privadas (sociedades mercantiles del sector público andaluz) el articulo 75 señala que: “en ningún caso podrán ejercer potestades administrativas”, añadiendo en el 77 lo siguiente: “el personal al servicio de las sociedades mercantiles del sector público andaluz se rige por el Derecho Laboral. El nombramiento del personal no directivo irá precedido de convocatoria pública y de los procesos selectivos correspondientes, basados en los principios de igualdad, mérito y capacidad”. Idéntico tratamiento se establece en el Artículo 78 para las fundaciones del sector público andaluz en cuanto al régimen de personal: “el personal al servicio de las fundaciones del sector público andaluz se rige por el Derecho Laboral y su selección deberá realizarse con sujeción a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad de la correspondiente convocatoria”.
No obstante, lo establecido por la legislación en materia de función publica respecto a los criterios de selección de personal, están vigentes desde la aprobación de la Constitución en 1.978, corroborados posteriormente por las ley de Función Publica estatal ley 30/1984 y la andaluza Ley 6/1985, así como en el Estatuto Básico del Empleado Publico (ley 7/2007), y como hemos pormerizado anteriormente, a riesgo de aburrir al lector, en la LAJA ( Ley 9/2007).
Llegados a este punto no quiero ser yo quien saque las conclusiones, pues se han expuesto con profusión los principios reguladores de acceso a la función publica y el lector podrá extraer sus propias conclusiones, máxime cuando muchos andaluces esperan con ansiedad las Ofertas de Empleo Publico de la administración para optar a un puesto de trabajo en ella y se preparan concienzudamente para ello, pero ¿realmente han existido tales procesos para contratar a los 26.936 trabajadores que ahora los Decretos pretenden integrar en las distintas agencias?
Rodrigo Díaz de Vivar, Qué buen vasallo... si hubiera buen señor.
